Die Schweiz soll keinem Militär- oder Verteidigungsbündnis beitreten und mit einem solchen grundsätzlich auch nicht zusammenarbeiten. Eine Ausnahme soll erst und nur gelten, wenn die Schweiz selbst militärisch angegriffen wird oder sich ein solcher Angriff abzeichnet. Auch Sanktionen gegen kriegführende Staaten sollen, abgesehen von Sanktionen der Vereinten Nationen und Maßnahmen gegen deren Umgehung, weitgehend ausgeschlossen werden.

Das klingt zunächst nach einer konsequenten Fortsetzung einer jahrhundertealten Schweizer Tradition. Neutralität genießt in der Schweiz hohes Ansehen. Auch in Deutschland wird sie zunehmend als Gegenmodell zu Bündnisabhängigkeit und militärischer Verstrickung angeführt.

Gerade deshalb lohnt es sich, genauer hinzusehen. Denn die Alternative bei der am 27. September stattfindenden Abstimmung lautet keineswegs Neutralität oder Nichtneutralität. Die Schweiz ist bereits neutral. Die interessantere Frage lautet, ob eine Neutralität, die sich historisch gerade durch Anpassungsfähigkeit ausgezeichnet hat, künftig durch sehr viel engere Vorgaben festgelegt werden sollte und ob eine „immerwährende bewaffnete Neutralität“ tatsächlich jene Sicherheit bietet, die der Begriff verspricht. Was sind nun die Argumente der Gegner der Initiative?

Was derzeit in der Verfassung steht

Die Neutralität ist bereits in der schweizerischen Bundesverfassung verankert, allerdings wesentlich offener, als es die Initiative künftig vorsieht. Artikel 173 verpflichtet die Bundesversammlung, Maßnahmen zur Wahrung der äußeren Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz zu treffen. Artikel 185 gibt dem Bundesrat denselben Auftrag. Die Begriffe „immerwährend“ und „bewaffnet“ stehen dort nicht.

In der schweizerischen Staatspraxis gilt die Neutralität dennoch schon heute als dauernd und bewaffnet. „Bewaffnet“ bedeutet, dass die Schweiz imstande und bereit sein soll, ihr Staatsgebiet selbst zu verteidigen. Das steht nicht zur Debatte.

Auch die dauernde Neutralität ist historisch keineswegs neu. Anerkannt wurde sie von den damaligen Großmächten erstmals 1815. Hintergrund war, dass ihre Neutralität die Schweiz nicht vor dem Einmarsch französischer Truppen 1798 geschützt hatte; die Alte Eidgenossenschaft war beseitigt und die Helvetische Republik geschaffen worden. Die Schweiz geriet in französische Abhängigkeit und wurde während der Koalitionskriege selbst zum Kriegsschauplatz und Durchmarschgebiet.

Hinzu kam ein schweizerisches Problem: Die Eidgenossenschaft war 1814/15 innerlich stark zerstritten. Kantone und Städte schickten zum Wiener Kongress teilweise Vertreter mit gegensätzlichen Forderungen. Auch deshalb hielten die Großmächte eine dauerhafte Neutralität und eine territoriale Neuordnung für sinnvoll. Am 20. November 1815 erkannten Österreich, Frankreich, Großbritannien, Preußen und Russland in Paris die „immerwährende Neutralität“ an und garantierten die Unverletzlichkeit des schweizerischen Territoriums. Dies war die entscheidende völkerrechtliche Anerkennung, die half, die Schweiz zu stabilisieren.

Die Initiative führt die Neutralität daher nicht erst ein. Sie verändert ihren Charakter. Aus einer historisch und politisch entwickelten Praxis, bei deren Anwendung Bundesrat und Parlament Handlungsspielräume besitzen, soll eine enger gefasste Verfassungsnorm werden. Bundesrat und Parlament begründen ihre Ablehnung genau damit: Die heutige Verfassung lasse genügend Spielraum, um auf veränderte sicherheitspolitische Umstände reagieren zu können. Die Initiative würde diesen Spielraum ausdrücklich einschränken.

Wie geschichtsfest ist Neutralität?

Wie das obige Beispiel zeigt, ist Neutralität keine Garantie für die Unverletzlichkeit der eigenen Grenzen. Belgien, Luxemburg und die Niederlande waren neutral, es half ihnen nichts. Die Schweiz hat seit 1815 mit ihrer Neutralität relativ gute Erfahrungen gemacht. Daraus wird gelegentlich der weitergehende Schluss gezogen, gerade die Neutralität habe das Land durch die großen europäischen Kriege getragen. Das aber ist angesichts des Schicksals Belgiens und der Niederlande ein eher wenig valides Argument.

Im Hinblick auf den Zweiten Weltkrieg ist es besonders schwierig, diese Erzählung aufrechtzuerhalten. Nach dem Zusammenbruch Frankreichs im Juni 1940 war die Schweiz nahezu vollständig von den Achsenmächten eingeschlossen. Die Bedrohung durch Deutschland war real. Hitler ließ Vorbereitungen für eine mögliche Besetzung ausarbeiten, später unter dem Decknamen „Operation Tannenbaum“. Die Schweizer Armeeführung nahm die Gefahr ernst. Die berühmte Réduit-Strategie hätte im Fall eines Angriffs den militärischen Schwerpunkt in den Alpenraum verlegt. Sie sollte einen Angreifer durch langwierige Gebirgskämpfe und die mögliche Zerstörung der wichtigen Alpentransversalen abschrecken.

Für den größten Teil des Landes war das allerdings wenig beruhigend. Die Bevölkerung und die wirtschaftlichen Zentren des Mittellandes hätten damit keineswegs vollständig geschützt werden können. Die Neutralität bot also keinen wirklichen Schutz. Entscheidender dürfte gewesen sein, dass Deutschland die Schweiz nicht besetzen musste, um erheblichen Druck auf sie auszuüben. Genau das geschah. Die Schweiz blieb pro forma völkerrechtlich neutral. Sie trat nicht in den Krieg ein, wurde keine Kriegspartei und schloss sich keinem militärischen Bündnis mit Deutschland an.

Ihre tatsächliche Wirtschafts- und Rüstungspolitik entsprach jedoch nicht dem, was man unter Neutralität versteht, nämlich gleiche Distanz zu den Kriegsparteien. Zwischen 1940 und 1944 ging der weitaus größte Teil der schweizerischen Waffen- und Munitionsexporte an die Achsenstaaten. Schweizer Waffen, Maschinen, Werkzeuge und andere Präzisionsprodukte waren für die deutsche Kriegswirtschaft von Bedeutung. Oerlikon-Bührle ist dafür das bekannteste Beispiel. Nach dem Zusammenbruch Frankreichs richtete das Unternehmen seine Lieferungen auf Druck und mit Unterstützung staatlicher Stellen weitgehend auf Deutschland und dessen Verbündete aus. Die Bergier-Kommission bewertete Teile dieser Politik ausdrücklich als Verletzung des Neutralitätsrechts.

Damit war die Unterstützung der deutschen Kriegswirtschaft allerdings längst nicht erschöpft. Hinzu kamen der Schweizer Finanzplatz, Goldgeschäfte mit der Deutschen Reichsbank und umfangreiche Clearingkredite. Deutschland konnte auf diesem Weg Schweizer Franken erhalten und damit wiederum kriegswichtige Waren auf internationalen Märkten beschaffen.

Nach dem Fall Frankreichs nutzte Berlin seine neue Machtstellung gegenüber der Schweiz konsequent. Die Schweiz musste ihre Versorgung mit Kohle, Rohstoffen und lebenswichtigen Importen sichern und war auf Verkehrswege angewiesen, die weitgehend von den Achsenmächten kontrolliert wurden. Das Land stand damit unter erheblichem wirtschaftlichem und politischem Druck.

Man kann verstehen, warum die Schweiz so handelte. Sie musste ihre Bevölkerung versorgen, ihre Wirtschaft erhalten und ihre staatliche Existenz sichern. Eine fast vollständig von den Achsenmächten umgebene Schweiz besaß 1940 keine komfortablen Alternativen. Die Schweiz blieb als Staat formal (oder pro forma) neutral und wurde nicht zur Kriegspartei. Ihre praktische Äquidistanz zu den Kriegsparteien hielt dem Druck des Krieges jedoch nicht stand.

Das ist keine moralische Anklage gegen eine Generation, die sich in einer außerordentlich gefährlichen Lage befand. Es ist eine historische Feststellung. Sie wirft aber eine grundsätzliche Frage auf: Was bedeutet „immerwährende“ Neutralität, wenn ein kleiner Staat unter existenziellem Druck gezwungen sein kann, seine praktische Neutralität erheblich den Machtverhältnissen seiner Umgebung anzupassen, der Anpassungsspielraum aber so verengt ist, dass dies nicht möglich ist?

Bewaffnete Neutralität muss man sich leisten können

Zur Neutralitätsinitiative gehört ausdrücklich das Wort „bewaffnet“. Auch das klingt zunächst selbstverständlich. Wer keinem Verteidigungsbündnis angehören will, muss sich im Zweifel selbst verteidigen können. Nur: Eine moderne Armee besteht nicht allein aus Soldaten und einigen eingelagerten Gewehren. Sie benötigt Munition, Luftverteidigung, Radar, elektronische Kampfführung, Drohnenabwehr, Fahrzeuge, Ersatzteile, Sensoren, Kommunikationssysteme, Software und laufende technische Weiterentwicklung.

Daraus ergibt sich ein wirtschaftliches Problem. Bei Erdnussbutter kann ein Land möglicherweise beschließen, nur für den eigenen Markt zu produzieren. Bei einem technisch hochentwickelten Flugabwehrsystem funktioniert das kaum. Forschung, Entwicklung, Erprobung und Produktionsanlagen für moderne Rüstungssysteme sind teuer. Solche Kapazitäten lassen sich wirtschaftlich nur aufrechterhalten, wenn genügend Stückzahlen produziert und verkauft werden. Das gilt selbst für wesentlich größere Staaten. Für ein Land mit rund neun Millionen Einwohnern und einer entsprechend kleinen eigenen Armee gilt es erst recht.

Gegner der Neutralitätsinitiative verweisen auf diese Problematik mit Blick auf RUAG. Die Munitionsproduktion in Thun war einmal darauf ausgelegt, eine Schweizer Armee von rund 600.000 Mann zu versorgen. Heute ist der eigene Bedarf wesentlich kleiner. RUAG-Präsident Nicolas Perrin hat selbst darauf hingewiesen, dass eine vollständig autonome Produktion nur für den Schweizer Bedarf wirtschaftlich nicht tragfähig wäre.

Für die Initiativgegner ist das kein Argument gegen eine eigene Rüstungsindustrie, sondern gerade eines für ihre Einbindung in größere Märkte. Wer eine industrielle Fähigkeit erhalten will, braucht Kunden. Kunden wollen Verlässlichkeit. Sie kaufen ein Waffensystem nicht nur für Friedenszeiten, sondern gerade für den Fall, dass es gebraucht wird.

Damit entsteht ein Widerspruch, über den in der Neutralitätsdebatte erstaunlich wenig gesprochen wird: Eine bewaffnete Neutralität benötigt eine leistungsfähige Rüstungsindustrie. Eine leistungsfähige Rüstungsindustrie benötigt Exporte. Wer diese Exporte im Konfliktfall so stark beschränkt, dass ausländische Kunden nicht mehr sicher sein können, ob sie im Ernstfall beliefert werden, beschädigt die wirtschaftliche Grundlage der eigenen bewaffneten Neutralität.

Neutralitätsinitiative und Kriegsmaterialgesetz

Am 29. November stimmt die Schweiz auch über eine Änderung des Kriegsmaterialgesetzes (KMG) ab. Das Parlament hatte im Dezember 2025 beschlossen, die heutigen Regelungen teilweise zu lockern. Unter anderem sollen Exporte in bestimmte Staaten auch dann möglich sein, wenn diese in einen bewaffneten Konflikt verwickelt sind; zugleich erhält der Bundesrat mehr Handlungsspielraum. Neutralitäts- und sicherheitspolitische Interessen bleiben dabei ausdrücklich zu berücksichtigen.

Diese Abstimmung darf man jedoch nicht getrennt von der Neutralitätsinitiative betrachten. Würde die Neutralitätsinitiative am 27. September angenommen, müsste die Verfassung dementsprechend eng ausgelegt werden. Der Wortlaut des KMG würde dadurch nicht über Nacht umgeschrieben. Aber das einfache Gesetz könnte der neuen verfassungsrechtlichen Neutralitätsvorgabe nicht dauerhaft einen weitergehenden politischen Handlungsspielraum eröffnen. Der Gesetzgeber müsste das Kriegsmaterialrecht, soweit erforderlich, an der neuen Verfassungsordnung ausrichten.

Vor allem aber würde die im November ohnehin zur Abstimmung stehende Lockerung ihren Spielraum nur innerhalb dieses verfassungsrechtlichen Rahmens entfalten können. Wird der Begriff der Neutralität in der Verfassung enger gefasst, wird damit auch der Spielraum enger, den das einfache Gesetz eröffnen kann.

Die beiden Abstimmungen betreffen deshalb unterschiedliche Rechtsstufen, aber dasselbe politische Problem: Die eine entscheidet darüber, wie eng die Neutralität verfassungsrechtlich definiert werden soll. Die andere darüber, wie viel Handlungsspielraum das Kriegsmaterialgesetz innerhalb dieses Rahmens lässt.

Von Oerlikon zu Rheinmetall

Gerade an der Schweizer Flugabwehrindustrie lässt sich zeigen, wie eng bewaffnete Neutralität, internationale Märkte und europäische Verteidigung inzwischen miteinander verbunden sind.

Das bereits oben erwähnte Oerlikon, benannt nach dem Stadtteil im Norden Zürichs, gehörte einst zu den bekanntesten Namen der schweizerischen Rüstungsindustrie. Die Flugabwehrtradition des Unternehmens reicht weit zurück. Oerlikon und Contraves entwickelten über Jahrzehnte Kanonen-, Feuerleit- und später vernetzte Flugabwehrsysteme.1999 erwarb Rheinmetall eine Mehrheitsbeteiligung an der Zürcher Oerlikon Contraves AG. Zum 1. Januar 2009 wurde das Unternehmen in Rheinmetall Air Defence AG umbenannt. Die Marke Oerlikon wird bis heute weitergeführt.

Das ist für die aktuelle Debatte mehr als eine historische Randnotiz: Ein erheblicher Teil jener technologischen Kompetenz, auf die sich die Schweiz bei der Flugabwehr traditionell berufen konnte, gehört heute einem deutschen Konzern. Rheinmetall Air Defence in Zürich entwickelt und produziert weiterhin Luftverteidigungssysteme; zum Portfolio gehören die Skyshield-Generation, die mobile Skyranger-Familie und das vernetzte Luftverteidigungssystem Skynex.

Die schweizerische Flugabwehrkompetenz ist also nicht verschwunden. Sie ist heute Bestandteil eines internationalen, in diesem Fall deutschen, Rüstungskonzerns und auf internationale Märkte angewiesen. Für Rheinmetall stellt sich damit eine sehr einfache Standortfrage: Wie sinnvoll ist es, militärisch entscheidende Technologie in einem Land zu entwickeln und zu produzieren, wenn im Ernstfall politisch oder rechtlich ungewiss werden könnte, ob die dort hergestellten Systeme, Komponenten oder Munition an das Mutterland und dessen Verbündete geliefert werden dürfen?

Was nützt dem Kunden die beste Drohnenabwehr, wenn er gerade im entscheidenden Moment nicht sicher sein kann, ob er auf Produktion, Ersatzteile und Munition zugreifen kann? Selbst wenn die Neutralitätsinitiative abgelehnt würde, wäre diese Frage damit nicht vollständig erledigt. Die wiederkehrenden politischen Auseinandersetzungen über Waffenexporte und Wiederausfuhr zeigen Unternehmen bereits heute, dass sich die Rahmenbedingungen verändern können.

Würde die Initiative dagegen angenommen, verschöbe sich die Situation noch einmal grundlegend. Dann ginge es nicht mehr allein um ein restriktives Kriegsmaterialgesetz, das ein späteres Parlament wieder ändern könnte. Die strengere Neutralitätskonzeption stünde in der Verfassung selbst und würde damit auch den Spielraum des einfachen Kriegsmaterialrechts bestimmen.

Für einen Konzern, der Forschungs- und Produktionskapazitäten über Jahrzehnte plant, ist das keine theoretische Frage. Rechtliche und politische Verlässlichkeit gehört zu den Voraussetzungen einer Standortentscheidung. Damit könnte ausgerechnet eine Politik, die die bewaffnete Neutralität stärken soll, dazu beitragen, dass Rüstungsentwicklung und Produktion zunehmend in Länder verlagert werden, in denen Hersteller und Kunden größere Sicherheit über die Lieferfähigkeit im Krisenfall besitzen. Der Verlust solcher Kapazitäten wäre für die schweizerische Verteidigungsfähigkeit nur schwer rückgängig zu machen.

Sky Shield und das Prinzip der Gegenseitigkeit

Vor diesem Hintergrund bekommt auch die Beteiligung der Schweiz an der European Sky Shield Initiative eine zusätzliche Bedeutung. Dabei muss man zwei Dinge auseinanderhalten. Die European Sky Shield Initiative ist ein europäischer Kooperationsrahmen für die Luftverteidigung. Sie ist kein einzelnes Rheinmetall-System. Rheinmetall Air Defence wiederum, also die frühere Oerlikon Contraves, gehört mit Systemen wie Skyshield, Skyranger und Skynex zu den bedeutenden europäischen Herstellern gerade jener bodengebundenen Flugabwehrtechnik, deren Bedeutung durch Drohnen, Marschflugkörper und andere neue Bedrohungen stark zugenommen hat.

Dass ausgerechnet die frühere Schweizer Oerlikon-Kompetenz heute Teil eines deutschen Rüstungskonzerns ist, führt unmittelbar zum Kernproblem einer streng verstandenen bewaffneten Neutralität. Moderne Luftverteidigung ist kaum noch rein national denkbar. Raketen, Marschflugkörper und Drohnen halten sich nicht an Staatsgrenzen. Frühwarninformationen, Radaraufklärung und Lagebilder werden wertvoller, wenn sie geteilt werden. Sensoren und Waffensysteme müssen zusammenarbeiten, technische Standards aufeinander abgestimmt und gemeinsame Verfahren eingeübt werden.

Die Schweiz beteiligt sich deshalb an Sky Shield. Sie versucht zugleich, ihre neutralitätspolitische Entscheidungsfreiheit zu bewahren und eine automatische Einbindung in NATO-Verteidigungsstrukturen zu vermeiden. Genau darin liegt das Spannungsverhältnis. Man kann Flugabwehrsysteme gemeinsam beschaffen, ohne damit automatisch einem Militärbündnis beizutreten. Die volle militärische Wirkung solcher Systeme entsteht jedoch erst durch Vernetzung: durch gemeinsame Frühwarnung, Datenaustausch, kompatible Führungsstrukturen und eingeübte Verfahren.

Je stärker die Neutralität diese Zusammenarbeit bereits in Friedenszeiten begrenzt, desto schwieriger wird es, sie im Ernstfall plötzlich wirksam herzustellen. Militärische Kooperation lässt sich nicht am ersten Kriegstag einschalten.Gemeinsame Kommunikationssysteme, Datenaustausch, Führungsverfahren, Logistik und technische Zusammenarbeit müssen vorher aufgebaut und geübt werden.

Und dann kommt ein zweiter Punkt hinzu: Reziprozität. Wer im Ernstfall erwartet, dass andere Staaten Radardaten liefern, Lufträume sichern, Ersatzteile bereitstellen, Munition liefern oder militärische Unterstützung leisten, muss sich fragen lassen, was er selbst bereit ist beizutragen. Es ist schwierig, anderen Staaten zu erklären: Solange ihr bedroht oder angegriffen werdet, halten wir Abstand. Sobald wir selbst bedroht werden, möchten wir auf eure vorbereiteten Strukturen und eure Hilfe zurückgreifen. Das Problem wird noch deutlicher, wenn die dafür erforderliche Technik teilweise aus einem Unternehmen stammt, das zwar in Zürich produziert und auf eine lange Schweizer Tradition zurückblickt, heute aber einem deutschen Konzern gehört.

Was geschieht in einer schweren europäischen Krise, wenn Deutschland dringend zusätzliche Flugabwehrsysteme, Ersatzteile oder Munition benötigt, die in der Schweiz hergestellt werden? Soll die Schweiz die Lieferung aus Neutralitätsgründen verweigern und zugleich darauf vertrauen, dass Deutschland und andere europäische Staaten ihr im eigenen Bedrohungsfall Unterstützung, Daten und Material zur Verfügung stellen? Eine solche Konstruktion mag sich rechtlich bis zu einem gewissen Grad ausgestalten lassen. Politisch und sicherheitspolitisch bleibt ein grundlegendes Problem. Wer Partner braucht, muss sich auch als Partner verhalten.

Fazit: Die Gegner der Neutralitätsinitiative verweisen also darauf, dass die Stärke der schweizerischen Neutralität weniger darin läge, dass sie „immerwährend“ unverändert geblieben wäre, sondern in ihrer Flexibilität. Die Schweiz konnte und hat sie unter sehr unterschiedlichen Umständen so ausgelegt, wie es ihre eigene Sicherheit und ihr Fortbestand erforderten. Auch heute kann die Schweiz ihre Sicherheit nicht allein organisieren. Sie braucht internationale Lieferketten, Absatzmärkte für ihre Rüstungsindustrie, ausländische Technologie und sicherheitspolitische Kooperation. Das ist die Realität eines kleinen, hoch entwickelten Staates mitten in Europa. Dies allerdings erfordert einen weiten Neutralitätsbegriff.

Annette Heinisch ist Juristin mit dem Schwerpunkt Internationales Bank- und Währungsrecht und Finanzverfassungsrecht. Sie betreut gemeinsam mit vier weiteren Volljuristen das Sendeformat TICHYS RECHTSSTAAT.

TICHYS Rechtsstaat

Briefwahl-Diskrepanzen und Schweizer Neutralität: Was droht der Demokratie?

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