Die Europäische Kommission bereitet einen weitreichenden Umbau der Europäischen Union vor. Nach zwei internen Entwürfen sollen nationale Vetorechte in großen Teilen der EU-Beitrittsverfahren verschwinden. Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen will die Strategie dem Bericht zufolge am 6. Oktober vorstellen, wenige Tage vor dem Europäischen Rat am 15. und 16. Oktober.

Der Kern des Plans liegt in einer Verschiebung der Entscheidungsgewalt. Bislang können einzelne Mitgliedstaaten an zahlreichen Stellen eines Beitrittsverfahrens ihre Zustimmung verweigern und damit weitere Schritte verhindern. Künftig soll dieses Recht an vielen Zwischenstationen entfallen. Einstimmigkeit bliebe nach den Entwürfen am Beginn und beim endgültigen Beitritt erforderlich, zahlreiche Entscheidungen dazwischen könnten mit qualifizierter Mehrheit getroffen werden.

Wie viel sich dadurch verändert, zeigt schon das heutige Verfahren. Beitrittsverhandlungen beginnen erst, wenn alle Regierungen der Europäischen Union zustimmen. Die Verhandlungen werden anschließend über sechs Themenblöcke mit insgesamt 33 Kapiteln geführt. Auch die Festlegung wichtiger Zwischenziele erfolgt heute vielfach einstimmig.

Genau an dieser Stelle setzt die Kommission an. Ein Staat könnte dann an entscheidenden Punkten eines jahrelangen Aufnahmeverfahrens überstimmt werden, obwohl er die Aufnahme des Kandidaten am Ende weiterhin blockieren könnte. Die politische Wirkung des Vetos würde damit erheblich später einsetzen, nachdem große Teile des Beitrittsprozesses bereits durchlaufen wären.

Als rechtliches Werkzeug sollen die sogenannten Passerelle- oder Brückenklauseln dienen. Artikel 48 Absatz 7 des EU-Vertrags erlaubt grundsätzlich den Wechsel von Einstimmigkeit zu Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit, ohne dass dafür ein gewöhnliches Vertragsänderungsverfahren samt Ratifikation in sämtlichen Mitgliedstaaten durchgeführt werden muss. Zur Aktivierung der allgemeinen Klausel braucht es allerdings zunächst einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rates; zudem können nationale Parlamente innerhalb von sechs Monaten widersprechen.

Die Kommission will die bestehenden Verträge nutzen, um die Bedeutung des nationalen Vetos dauerhaft zu reduzieren. Die Regierungen müssten dieser Einschränkung ihrer eigenen Macht zunächst gemeinsam zustimmen, anschließend wären sie in den erfassten Bereichen nicht mehr in derselben Lage, eine Entscheidung allein zu stoppen.

Die Pläne reichen dem Bericht zufolge über die Erweiterungspolitik hinaus. Qualifizierte Mehrheiten sollen stärker bei Sanktionen, Menschenrechten sowie in Teilen der Sicherheits- und Steuerpolitik eingesetzt werden. Das Verfahren gibt einer Mehrheit von mindestens 55 Prozent der Mitgliedstaaten grünes Licht, sofern diese zugleich mindestens 65 Prozent der Bevölkerung repräsentieren. Bei 27 Mitgliedern entspricht die erste Hürde grundsätzlich 15 Staaten.

Gerade kleinere Staaten verlieren durch einen solchen Wechsel ein besonderes Machtinstrument. Einstimmigkeit bedeutet, dass Malta bei einer betroffenen Entscheidung formal dieselbe Sperrmöglichkeit besitzt wie Deutschland oder Frankreich.

Die qualifizierte Mehrheit verteilt den Einfluss stärker nach Bevölkerungsgröße und nach der Fähigkeit, Bündnisse im Rat zu organisieren. Befürworter sehen darin ein probates Mittel gegen Blockaden; Kritiker kleinerer und souveränitätsorientierter Mitgliedstaaten sehen seit Jahren die Gefahr, bei Fragen von erheblichem nationalem Gewicht überstimmt zu werden. Die Auseinandersetzung über das außenpolitische Vetorecht läuft bereits seit längerem.

Für widerstrebende Regierungen sehen die Entwürfe deshalb offenbar eine „Notbremse“ vor. Ein Mitgliedstaat könnte sie ziehen, wenn er seine „lebenswichtigen nationalen Interessen“ berührt sieht. Wie stark dieses Instrument tatsächlich wäre, hängt von der konkreten Ausgestaltung ab. Ein vorbehaltloses nationales Vetorecht wäre es jedenfalls nicht mehr.

Hinzu kommt eine zweite institutionelle Änderung, deren Tragweite leicht unterschätzt werden kann. Nach den Entwürfen soll die Garantie fallen, dass jeder Mitgliedstaat jederzeit einen eigenen Kommissar stellt. Bei 27 Staaten würde das Kollegium auf 18 Mitglieder schrumpfen; neun Länder wären in einer jeweiligen Amtsperiode ohne eigenen Staatsangehörigen in der Kommission vertreten.

Rechtlich wäre auch dieser Schritt keine völlige Neuerfindung; Artikel 17 Absatz 5 des EU-Vertrags sieht seit dem Vertrag von Lissabon grundsätzlich eine Kommission vor, deren Mitgliederzahl zwei Dritteln der Zahl der Mitgliedstaaten entspricht. Der Europäische Rat beschloss 2013 einstimmig, weiterhin jedem Staat einen Kommissar zuzugestehen. Die heutige 27-köpfige Kommission beruht auf dieser Entscheidung.

Dass diese alte Vertragsregel jetzt wieder politische Bedeutung gewinnt, hängt unmittelbar mit der geplanten Erweiterung zusammen. Montenegro und Albanien befinden sich weit im Beitrittsprozess; Albanien hat inzwischen alle 33 Verhandlungskapitel geöffnet, Montenegro ebenfalls und bereits 18 vorläufig geschlossen. Auch die Verhandlungen mit der Ukraine und Moldau sind 2026 weiter vorangekommen.

Eine Union mit mehr als 30 Mitgliedern stellt die bisherige Entscheidungsordnung zwangsläufig unter Druck. Die Kommission beantwortet dieses Problem offenbar mit einer stärkeren Verlagerung auf Mehrheitsentscheidungen und einer kleineren Kommission. Damit wächst zugleich die politische Bedeutung einer Frage, die bei jeder Erweiterungsrunde bislang hinter Grenzkarten und Beitrittsdaten verschwand: Wie viel eigenständige Entscheidungsmacht behalten die Staaten, die weitere Mitglieder aufnehmen?

Die Erweiterung liefert Brüssel damit den Anlass für einen Umbau, den die Kommission seit Jahren betreibt. Neue Mitglieder kommen hinzu, nationale Sperren sollen verschwinden. Für die Regierungen liegt die eigentliche Entscheidung deshalb lange vor dem nächsten Beitritt: Sie müssen entscheiden, ob sie ausgerechnet mit ihrem letzten ungeschmälerten Veto dafür stimmen, künftig weniger Veto zu besitzen.

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