Klimaurteil, Corona, Abendessen mit der Kanzlerin: Schützt das Bundesverfassungsgericht noch den Bürger vor der Regierung oder wurde es zur Rechtfertigungsmaschine der Exekutive degradiert und korrumpiert? Für manche Bürger ist das Vertrauen in dieses zweitwichtigste Gericht in Deutschland erschüttert. Das zweitwichtigste, weil man sich vor den Europäischen Gerichten im Buckeln übt.

In vielen kontroversen Urteilen der letzten Jahre kommt immer wieder ein Name vor: Peter Müller. Der Verfassungsrichter wurde 2011 an das Gericht berufen und wird in manchen Kreisen als der letzte unabhängige Richter gehandelt. Immer wieder stellte er sich gegen Entscheidungen seiner Kollegen. Mal öffentlich und mal indirekt. Als er berufen wurde, war die Sorge groß, die Politik wolle durch ihn die EU-kritische Haltung des Bundesverfassungsgerichts brechen. Und obwohl das Gericht sich in den letzten Jahren immer wieder Entscheidungen aus der Hand nehmen ließ, war Peter Müller immerhin noch der lauteste Richter, der sich gegen diese Tendenz stellte.

So verfasste er zur Entscheidung über den Corona-„Wiederaufbaufonds“ der EU ein Sondervotum. Das Gericht hatte entschieden, dass es mit der Verfassung vereinbar ist, wenn die EU massive Schulden aufnimmt, um nach Krisen Hilfen bereitzustellen. Für die Schulden haften sollten dann die Mitgliedsstaaten. Das sei erlaubt, so die stark verkürzte Position der Richter, da es sich um eine Ausnahmesituation handle. Peter Müller wollte sich der Entscheidung seiner Kollegen nicht anschließen. Denn der Wiederaufbaufonds würde Schulden in so massivem Umfang erfordern, dass es de facto ein Schritt zu einer Finanzunion der EU-Staaten sei, ganz ohne ein entsprechendes Gesetz.

Es war nicht sein erstes Sondervotum. Schon 2014 legte er ein Sondervotum gegen die Abschaffung der 3-Prozent-Hürde bei den EU-Wahlen ein. Ein Sondervotum, das wohl seinem Politik-Hintergrund geschuldet sein könnte, wie schon damals kommentiert wurde. Der ehemalige Ministerpräsident zeigte „großes Einfühlungsvermögen“ in die Bedürfnisse der Parteien.

Auch an anderer Stelle scheut Peter Müller öffentliche Kritik am Gericht und den Kollegen nicht. Von den Karlsruher Richtern war er einer der lautesten Verteidiger der Entscheidung, dass Staatsanleihen-Kaufprogramm der Europäischen Zentralbank als „teilweise verfassungswidrig“ einzustufen. Der zweite Senat des Gerichtshofs hatte 2020 entschieden, dass das Programm nicht genügend von EU-Institutionen und Bundestag kontrolliert wurde. Die EZB würde ihre Kompetenzen überschreiten und das Haushaltsrecht des Bundestags aushebeln.

Den Vorwurf, dass es sich aber um Staatsfinanzierung und Geldpolitik außerhalb ihres Mandats handle, etwas, dass der EZB ausdrücklich nicht erlaubt ist, wies der Senat allerdings zurück. Die Entscheidung sorgte für Kritik, denn sie wurde von manchen Beobachtern so interpretiert, als würde sich das Bundesverfassungsgericht über den „Europäsichen Gerichtshof für Menschenrechte” stellen. Das würde, so die Kritik, anderen Ländern wie Ungarn und Polen einen Präzedenzfall für dieselbe Position bieten. Die Kritiker fordern also die Unterwerfung der Staaten und die Urteile der EU-Instanzen – eigentlich undenkbar, solange noch ein Rest an Souveränität bei den Nationen und ihren demokratischen und rechtsstaatlichen Institutionen bleibt.
Eine Entscheidung die in der Konsequenz aber folgenlos blieb. Der Bundestag wurde zu einer genaueren Kontrolle verpflichtet – und verbriefte sich selbst, dass er seine Pflichten ausreichend wahrnimmt.

Auch das Sondervotum Müllers zum Wiederaufbaufonds verpuffte wirkungslos. Denn ein Sondervotum hat keinen Einfluss auf die Entscheidung, außer um festzuhalten, dass der Autor mit der Entscheidung unzufrieden ist. Andere kontroverse Entscheidungen des Gerichts hat Peter Müller jedoch ohne Klage mitgetragen. So zum Beispiel das „Klimaurteil“ des Bundesverfassungsgerichts, bei dem das Gericht das „Klimaschutzgesetz” der Bundesregierung als verfassungswidrig erklärte, weil es die Rechte zukünftiger Generationen nicht genügend in den Blick nehme. Entschieden wurde das Urteil vom ersten Senat, dem er nicht angehört. Doch trotzdem war es Müller wichtig genug dieses Urteil auch in der Öffentlichkeit zu verteidigen. Ein bisher einmaliger Vorgang, der in der Konsequenz noch nicht ausgelotet ist. Kann mit der gleichen Argumentation der Haushalt der Bundesregierung zurückgewiesen werden? Denn massive Schulden sind doch für zukünftige Generationen auch einschränkend.

Ein Politiker als Richter

Peter Müller ist auch in anderer Sichtweise nicht unkontrovers. Bevor er Verfassungsrichter wurde, war er der Ministerpräsident des Saarlands. Diese Position legte er nieder, um in das Gericht zu wechseln; wechselte also von der Exekutive in die Judikative. Solche Wechsel zwischen den Institutionen der Gewaltenteilung sind ungewöhnlich und nicht unumstritten. Eigentlich verstand sich das BVerfG als Organ, das sich aus den Besten der juristischen Zunft, möglichst mit Professorentitel und Kenntnis des Verfassungsrechts zusammensetzt – ein Parteipolitiker passt da nicht dazu. Das Ministerpräsidentenamt übernahm damals Annegret Kramp-Karrenbauer.

Eine saubere Gewaltenteilung sieht anders aus. Peter Müller selbst sieht ein schnelles Wechseln zwischen Politik und Verfassungsgericht nicht kritisch. In einem Interview mit dem Deutschlandfunk sagte er: „Die Dosis macht das Gift. Der eine oder andere, der Politik kennt, der weiß, wie Gesetzgebung geht, der selbst daran teilgenommen hat, der weiß, wie Regierung stattfindet, der ist sicherlich auch jemand, der wichtige Impulse in die Beratungen mit einbringen kann.“ Die Rolle des Gerichts sieht er darin, darauf zu achten, dass die Politik die „Leitplanken der Verfassung“ einhalte. Das Gericht solle nicht versuchen, die Politik zu gestalten.

Doch wie diese Leitplankenkontrolle aussieht, ist entscheidend. Unter der Führung des Verfassungsgerichtspräsidenten Stephan Harbarth hat der Ruf des Gerichts jedenfalls gelitten. Wie auch Peter Müller ist er direkt aus der Politik in das Gericht gewechselt; anders als Müller war Harbarth allerdings vor seinem Politikerleben nicht Richter gewesen. Sondern Rechtsanwalt. Auch die Umstände der Ernennung sind andere: Müller wurde durch den Bundesrat in das Gericht gewählt, Harbarth durch den Bundestag. Und doch stellt Peter Müller den Bruch mit einer Tradition des Gerichts dar. Sechs der 16 Verfassungsrichter müssen per Gesetz aus den obersten deutschen Gerichtshöfen berufen werden. Vor Müllers Berufung wurden die übrigen Plätze mit Richtern besetzt, die Professuren an den bedeutendsten juristischen Lehrstühlen innehaben. Müller hingegen entstammte, wie schon beschrieben, der Politik. Als Richter war er nur vier Jahre lang vor der politischen Karriere tätig.

Formell erfüllte er alle Anforderungen: Er ist zum Richteramt zugelassen, er war zum Zeitpunkt der Berufung älter als 40 Jahre und jünger als 68. Der Präzedenzfall, politische Loyalität mit einem Verfassungsrichterposten zu belohnen, war geschaffen. Studierte Juristen gibt es im Bundestag mehr als genug – wie später Harbarth zeigen sollte. Der hat den umstrittenen Migrationspakt durch den Bundestag gepeitscht und dabei der Souveränität Deutschlands schweren Schaden zugefügt. Peter Müller ist damit ein Menetekel, und möglicherweise hat er den Damm gebrochen: So gut er im Einzelfall entschieden haben mag, so mutig sein Widerspruchsgeist wirkt – es ist nicht mehr das Verfassungsgericht, das es einmal war. Namen wie Roman Herzog, Hans-Jürgen Papier, Andreas Voßkuhle, DiFabio – das sind klangvolle Namen, die deutsche Rechtsgeschichte geprägt und hohes Ansehen genießen. Passt Müller in diese Reihe?

Wahlwiederholung in Berlin

Und doch ist Peter Müller ein erfahrener Richter, der seine Aufgabe ernst nimmt. Entsprechend neutral verhielt er sich während der Verhandlung, die am Dienstag in Karlsruhe stattfand. Bei dieser mündlichen Verhandlung wurde die Wahlprüfungsbeschwerde der CDU zur Bundestags-Wahlwiederholung in Berlin verhandelt. Eine Verhandlung, die aber schon in der Auswahl der verhandelten Beschwerde problematisch ist, Tichys Einblick berichtete:

Ganz ohne rhetorische Spitzen gegen die involvierten Politiker kam er doch nicht durch die Verhandlung. Als Berichterstatter des Gerichts für den Bereich Wahlen und Parteienrecht fiel es ihm zu, die durch das Gericht vorbereiteten Fragen zu stellen. Darüber hinaus zeigte er sich deutlich expressiver als die Amtskollegen, deren Fähigkeit des Stillsitzens für Stunden hinweg selbst für Juristen sehr ausgeprägt ist. Auch seine Fragen an die Vertreter der Ampel wie der CDU waren die schärfsten und unbequemsten der Runde, gar provokativ, um eine unbedachte Antwort zu entlocken.

So schloss er seinen Sachbericht der Lage so ab: „Ich erlaube mir eine Bemerkung:“ Das zweistufige Wahlprüfungsverfahren (Bundestag, dann Verfassunggericht), habe vor 20 Monaten begonnen „Ob dies dem Ziel des Verfahrens genügt, ist eine Frage, die in diesem Verfahren nicht zu entscheiden ist“.
Oberflächlich eine neutrale Feststellung, die im Zusammenhang mit seinen Fragen an beide Seiten des Verfahrens nur als scharfe Kritik gelesen werden kann. Die Legislaturperiode hat nur 48 Monate und es braucht die Hälfte davon, um eine verkorkste Wahl zu prüfen?

Ob die darauf folgende Bemerkung der Vorsitzenden des zweiten Senats, Doris König, als Zurückweisung des Kollegen oder als Versuch der Auflockerung verstanden werden muss, ist weniger klar. Sie antwortete auf Müllers Kommentar: „Zum Glück haben wir noch genug zu entscheiden“, und ging zum nächsten Verfahrenspunkt über. Möglicherweise zeigt sich hier schon der Wandel des Gerichts – von der unabhängigen Instanz zum Schutz des Bürgers zum Schutzwall für Parteien und ihre Regierungen.

Wie dieses Verfahren ausgehen wird, ist noch unklar. Es wäre aber wenig überraschend, wenn das Gericht eine begrenzte Wahlwiederholung anordnet; vermutlich nur in einzelnen Wahlkreisen Berlins. Das wäre eine Kompromisslösung zwischen dem Willen der Ampel, nur in bestimmten Wahlbezirken (Teile von Wahlkreisen) zu wiederholen und der Forderung der CDU in sechs von 12 Wahlkreisen zu wiederholen. Eine Wahlwiederholung in ganz Berlin ist prinzipiell auch möglich. Wahlprüfungsbeschwerden, die das einfordern, wurden durch das Gericht aber bisher ignoriert. Eine solche Beschwerde hatten Leser von Tichys Einblick – mit Unterstützung von Tichys Einblick und der Atlas Initiative – eingereicht. Kenner gehen aber davon aus, dass auch dieses Mal Peter Müller ein Sondervotum einlegen könnte; gegen ein Gericht, dessen Entscheidungen immer politikkonformer ausfallen.

Klar ist auch: Für die Vertreter der Regierung ist Peter Müller ein Risiko. So versuchte der Wahlprüfungsausschuss des Deutschen Bundestags, formal Repräsentant des Parlaments, faktisch der Regierungsmehrheit, durch einen Verfahrenstrick Müller beiseite zu schieben.

Es wird jedoch Peter Müllers letztes großes Verfahren sein. Seine Amtszeit endet dieses Jahr nach den vorgeschriebenen zwölf Jahren. Eine zweite Amtszeit ist nicht möglich. Und die Verzögerungspolitik des Wahlprüfungsausschusses sollte wohl sicherstellen, dass er nicht mehr an der Entscheidung beteiligt wird.

Richterposten sind längst politische Positionen, geprägt von der Regierungsmehrheit. Was an Polen und Ungarn häufig kritisiert wird, ist in Deutschland gang und gäbe: Die Parteien machen schon im voraus miteinander aus, wer den nächsten Richter bestimmen darf. Strikt nach Proporz und über Wahlperioden hinweg wird so die Diskussion über die Besetzung minimiert. Lange galt in der Bundesrepublik das Prinzip der strikten Gewaltenteilung. Sie aufzubrechen war für Mehrheiten immer verführerisch. Aber erst unter Angela Merkel mit ihrer mangelnden Beziehung zu demokratischer Kultur und Wirkungsweise des Grundgesetzes wurden reihenweise bestehende Schranken zerschlagen, ersetzte Quote Qualität, Parteibuch Kompetenz, wurden die Institutionen der Machtpolitik untergeordnet. Beherrsche das Gericht – und deine parlamentarische Mehrheit vermag alles durchzusetzen.
Wer Peter Müller nachfolgt, ist noch nicht bekannt. Es wird schlechter werden. Die Wette gilt.