So geht Parlament: Abgeordnete sind nur ihrem Gewissen unterworfen

Die offene Debatte und Abstimmung über die Organspende haben deutlich gemacht, wie trist der Parteienparlamentarismus sonst ist. Der Fraktionszwang verletzt Artikel 38 des Grundgesetzes und lähmt die repräsentative Demokratie.

Abdulhamid Hosbas/Anadolu Agency via Getty Images

Was die Bundestagsabgeordneten am Donnerstag in namentlicher Abstimmung über die Organspende entschieden haben, war nicht nur in der Sache beachtlich. Der Vorgang selbst ist es auch.

Die von Bundesgesundheitsminister Jens Spahn entworfene sogenannte „doppelte Widerspruchslösung“ für Organspenden ist im Bundestag gescheitert, also ein Gesetzentwurf eines Mitglieds der Bundesregierung und der Koalitionsfraktionen. Das ist höchst selten in Deutschland. Außergewöhnlich ist wohl auch, dass ein Minister, dessen Entwurf scheitert, dennoch „dankbar“ ist für die „gute Debatte“. 

Er hat ja recht. Die Debatte war nicht nur intellektuell anspruchsvoll, sie und die Abstimmung wirkten auch politisch und gesellschaftlich befriedend: Nicht nur sind viele Bürger, die sonst wenig mit den Grünen anfangen können, froh über die von Annalena Baerbock eingebrachte Lösung, die sich schließlich durchsetzte. Erstaunlich ist auch, dass die Debatte ganz ohne die sonst üblichen Beschimpfungen und Sticheleien zwischen AfD-Abgeordneten und dem Rest des hohen Hauses auskam. Es ging um die Sache, um vernünftige Argumente. Wie wohltuend.

Dieser Donnerstag im Bundestag machte deutlich, was die parlamentarische Demokratie eigentlich sein sollte und könnte, und wie trist ihre Wirklichkeit sonst ist. Bundestagsabstimmungen sind in aller Regel höchst langweilige Prozeduren mit vorhersagbarem Ausgang: Die Abgeordneten der Koalitionsparteien stimmen bei Regierungsvorlagen zu, die der Opposition lehnen meist ab, aber das ändert ohnehin nichts. Fast immer finden die Entscheidungen darüber, ob und in welcher Form ein Gesetz in Kraft tritt vor der Abstimmung in der Ministerialbürokratie und innerhalb den koalierenden Parteifraktionen, schließlich im so genannten Koalitionsausschuss  statt – oder bei zustimmungspflichtigen Gesetzen auch noch danach im Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag und Bundesrat.

Widerspruch zur Organspende: Das ist keine Lösung
Wirklich spannende Wahlgänge gibt es nur, wenn die so genannte „Fraktionsdisziplin“, etwas weniger euphemistisch auch „Fraktionszwang“ genannt, aufgehoben ist – wie eben am Donnerstag. Beides, sowohl der Zwang als auch seine Aufhebung stehen nirgendwo im Grundgesetz und auch nicht in der Geschäftsordnung des Bundestages. Im Gegenteil, sie sind sogar eigentlich verboten. In Art 38 des Grundgesetzes steht nämlich: „Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.“

Dieser zweite Satz und die tatsächliche, alltäglich in Berlin (und allen Länderparlamenten und natürlich auch in den meisten anderen demokratischen Systemen) vorgeführte Praxis der Gesetzgebung sind wohl der eklatanteste Widerspruch zwischen Verfassungsrecht und politischer Wirklichkeit. Letztlich wird ganz alltäglich in den Parlamenten ein routinierter Verfassungsbruch vollzogen. Die meisten Abgeordneten binden sich de facto immer wieder an Aufträge und Weisungen. Art 38 gegen die Parlamentswirklichkeit – das ist der politische Ort, an dem sich die Parteienherrschaft deutlich offenbart. Und der aktuelle Koalitionsvertrag (der wohlweislich kein juristischer Vertrag sondern eine Vereinbarung ist) hält die Missachtung von Artikel 38 sogar schwarz auf weiß fest: „Im Bundestag und in allen von ihm beschickten Gremien stimmen die Koalitionsfraktionen einheitlich ab. Das gilt auch für Fragen, die nicht Gegenstand der vereinbarten Politik sind. Wechselnde Mehrheiten sind ausgeschlossen.“ Könnte man dann nicht gleich Plenardebatten und förmliche Abstimmungen gleich ganz abschaffen? Das würde immerhin eine Menge Zeit und Geld sparen, wenn die Abgeordneten der Koalitionsparteien doch ohnehin tun müssen, was ihre Fraktionsführungen ausgemacht haben.

In demselben Koalitionsvertrag, nur wenige Zeilen zuvor, steht übrigens unter der Überschrift „Arbeitsweise der Regierung und Fraktionen“ der Absatz: „Wir wollen das Vertrauen in die Demokratie und in unsere staatlichen Institutionen stärken. Im Fall einer Koalitionsbildung werden wir durch unsere Arbeitsweise in der Regierung und zwischen den Fraktionen deutlich machen, dass wir uns als Bündnis der Demokratie für die Menschen in unserem Land verstehen. Wir stärken die Entscheidungsfindung in Bundestag und Bundesrat.“

Man muss schon eine gewaltige Fähigkeit im Ertragen innerer logischer Widersprüche besitzen (oder wohl einfach schon lange Zeit im parteipolitischen Betrieb verbracht haben), um solche Sätze zu formulieren: Die faktische Entmündigung des einzelnen, gewählten Repräsentanten wird mit der Stärkung des Vertrauens in die Demokratie gerechtfertigt.

Teil 2: Selbstergänzung statt Wettbewerb
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Angesichts des säkularreligiösen Ranges, den das Grundgesetz in der deutschen Öffentlichkeit einnimmt und zu dem ein gewisser Jürgen Habermas mit seinem inzwischen sakrosankten Begriff des „Verfassungspatriotismus“ wesentlich beigetragen hat, sollte man sich eigentlich wundern, dass dieser Artikel 38, der das Herzstück der repräsentativen Demokratie, nämlich die Parlamentsabgeordneten selbst betrifft, so selbstverständlich im parlamentarischen Alltag missachtet wird.

Die parlamentarische Praxis hat ein durchaus zynisch zu nennendes Verhältnis zu diesem Art 38 entwickelt. Indem sie im Einklang mit dem politischen Journalismus nämlich den Begriff der „Gewissensentscheidung“ nur auf einen Bruchteil der parlamentarischen Abstimmungen bezieht. Im Grundgesetz steht nicht, dass der Abgeordnete „bei einigen Entscheidungen“ nur seinem Gewissen unterworfen ist. Doch in der Praxis ist es so. 

Die Bundeskanzlerin selbst hat diesbezüglich eine Art parlamentarisches Gewohnheitsrecht, wenn nicht geschaffen, so doch zumindest für die ihr hörigen Abgeordneten bestätigt. Sie tat dies in einem Interview mit der Frauenzeitschrift Brigitte im Juni 2017, als sie die Frage der „Ehe für alle“ (auch dieser Begriff ist Ergebnis von Framing, es ging nicht um „alle“, sondern um Homosexuelle) zu einer „Gewissensfrage“ erklärte. 

Hier zeigte sich die ganze Verlogenheit unserer Parteiendemokratie: Die Kanzlerin gab damit de facto den CDU-Abgeordneten die Erlaubnis, nach ihrer eigenen Ansicht abzustimmen. Damit war – ohne dass das zu einem Aufschrei der Öffentlichkeit geführt hätte – aber auch deutlich geworden, dass die Abgeordneten dies sonst nicht tun dürfen.

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Ein Skandal, der seit Jahrzehnten praktiziert wird, fällt als solcher nicht mehr auf. Bezeichnend dafür, wie normal diese letztlich verfassungswidrige Praxis geworden ist, sind die Reaktionen der Medien und des Politikbetriebs. Zum Beispiel die Reaktion der CSU-nahen Hanns-Seidel-Stiftung, deren Referent Thomas Reiner damals auf der Website erklärte: „Ganz grundsätzlich üben die Bundestagsabgeordneten ein freies Mandat aus … Allerdings gibt es im parlamentarischen Betrieb eine davon abweichende Praxis. Es herrscht nämlich ein faktischer – nicht formeller – Fraktionszwang oder „Fraktionsdisziplin“. Das heißt, dass Abgeordnete, die sich wiederholt gegen die Parteilinie stellen und anders wählen als vorgegeben, mit parteiinternen Problemen zu rechnen haben. Zum Beispiel könnten sie bei der nächsten Wahl Schwierigkeiten bekommen, einen der begehrten Listenplätze zu ergattern, also von ihrer Partei nicht mehr für den Bundestag aufgestellt zu werden oder sie werden bei der Vergabe besonders interessanter Aufgaben und Posten übergangen. Die Fraktionsdisziplin dient der Spitze der jeweiligen Bundestagsfraktionen dazu, dass die Parteilinie abgesichert und von allen Mitgliedern vertreten wird, also bei Abstimmungen im Sinne der vorher festgelegten Linie einheitlich gewählt wird. So wird gewährleistet, dass die Fraktionen geschlossen abstimmen und mit einer Stimme sprechen. Meistens unterwerfen sich die Abgeordneten freiwillig der Mehrheitsmeinung und damit der Disziplin.“

Besser kann man das nicht erklären. Bezeichnenderweise ist die CSU-nahe Stiftung da sogar offener als der Spiegel, der dem Fraktionszwang mit einer atemberaubenden Volte den Zwangscharakter abspricht: „Ein Zwang läge vor, wenn die Fraktion ein bestimmtes Votum auferlegt und Sanktionen androht. Dies wäre mit Artikel 38 im Grundgesetz (Abgeordnete sind „nur ihrem Gewissen unterworfen“) jedoch nicht vereinbar. Es besteht allerdings die Möglichkeit, einen Abweichler bei der folgenden Wahl nicht wieder als Kandidaten aufzustellen – und ihm das auch zu signalisieren. Das wäre nicht verfassungswidrig.“ 

Wenn die Bundeskanzlerin per Interview die Homo-Ehe zur „Gewissenfrage“ erklärt, dann ist das eigentlich ein Code, um ihren Partei-Schäfchen mitzuteilen, dass sie ausnahmsweise sich einmal das Recht nehmen dürfen, das das Grundgesetz ihnen eigentlich ohnehin gibt. Mit anderen Worten: Ob der Satz im Grundgesetz wirklich gilt oder nicht, entscheiden die Chefs der Fraktionen. 

Das Ergebnis dieses „Mechanismus“, der sich, wie es im Spiegel heißt, „im Laufe der parlamentarischen Arbeit … durchgesetzt hat“, ist ein Parlament der Feigheit. Ein Parlament, dessen Abgeordnete in einer der wichtigsten Krisenlagen der jüngeren Geschichte, im Spätsommer und Herbst 2015 nicht einmal von der Regierung verlangen, dass deren grundlegende Entscheidungen, die geltendes Zuwanderungsrecht de facto außer Kraft setzen und damit die Zukunft des Landes prägen werden, von ihnen als Repräsentanten des Souveräns Bürger legitimiert werden. Es gab bekanntlich keine Plenardebatte und keine Abstimmung dazu – weil die Bundesregierung es nicht wollte und die Abgeordneten der Koalition und Opposition dies mit sich machen ließen.

Warum nicht öfter, warum nicht immer zwanglose Debatten?

Es sind bestimmte Themen, für die die Spitzen der Fraktionen ihr Zwangsregime aufzuheben pflegen:  Schwangerschaftsabbruch, Verlängerung der Verjährungsfrist von NS-Verbrechen, Präimplantationsdiagnostik, „Ehe für alle“. Ein besonders spektakulärer Fall war die Entscheidung über den Regierungsumzug nach Berlin. Gemeinsam ist allen Themen ohne Fraktionszwang, dass es bei ihnen meist nicht um viel Geld und nicht um die Machtverteilung ging, sondern um Ethik oder Symbole. Um mit den Worten eines früheren Kanzlers zu sprechen: Es sind Fragen, die abgebrühte Machtmenschen für „Gedöns“ erachten.

Nach solchen Parlamentsdebatten und im doppelten Wortsinne offenen Abstimmungen über „Gewissensfragen“ sind Parlamentarier und die politische Publizistik dann meist begeistert. Dann ist von einer „Sternstunde des Parlamentarismus“ oder ähnlichem Pathos die Rede. 

Doch warum eigentlich sollen diese parlamentarischen Sternstunden nur gewissen Themen vorbehalten sein? Ist nicht jede parlamentarische Entscheidung von einer Bedeutung, die es rechtfertigt, dass die gewählten Vertreter derjenigen, die sich schließlich an Gesetze zu halten haben, ihre Entscheidung mit ihrem Gewissen vereinbaren können sollten? Oder ist es etwa akzeptabel, dass die Repräsentanten der Deutschen über den Bundeshaushalt, über Asylgesetze, über CO2-Steuern oder über den Einsatz deutscher Soldaten im Ausland gewissenlos entscheiden sollen? Offenbar.

Erst kamen die Abgeordneten, dann die Parteien

Eine parlamentarische Demokratie ohne Parteien ist heute kaum noch vorstellbar. Die allermeisten Abgeordneten sitzen in den Parlamenten, weil sie sich innerhalb ihrer Parteien durchgesetzt haben. Auch von denen, die einen Direktwahlkreis gewonnen haben, sind die meisten nur deshalb dort Kandidaten geworden, weil sie sich zuvor in den parteiinternen Gremien durchgesetzt haben. 

Teil 3: Parteienstaat und Partitocrazia
CDU: Die Macht reibt den auf, der sonst nichts mehr im Sinn hat
In Vergessenheit ist geraten, dass es in der Geschichte der parlamentarischen Demokratie ursprünglich umgekehrt war. Am Anfang stand – in England sowieso, aber auch in Frankreich und später in Deutschland – der im Wahlkreis gewählte Abgeordnete. Erst im Parlament schloss er sich mit anderen Repräsentanten zu „Clubs“ zusammen, aus denen dann im Laufe der Jahrzehnte die immer dichteren Parteienstrukturen erwuchsen. 

Das, was Merkel und die führenden Parteipolitiker der Gegenwart als besondere Delikatesse des Parlamentarismus zur Ausnahme erklären, haben nicht nur das Grundgesetz und die Demokratietheorie als Normalität vorgesehen. Die jüngsten Debatten und Abstimmungen im britischen Unterhaus seit dem Brexit-Votum zeigen, dass es durchaus auch eine moderne Realität sein kann: Abgeordnete, deren Überzeugungen und Ansichten nicht jederzeit von der Parteiraison und dem Wunsch nach Sicherung des eigenen Mandats überlagert sind.

In Großbritannien, aber auch in Frankreich steht immer noch dank des konsequenten Mehrheitswahlrechts der einzelne Abgeordnete mit deutlich größerem Selbstbewusstsein seiner Fraktions- und Parteiführung gegenüber. Im Mutterland der Demokratie ist man sich noch klar darüber, dass erst der gewählte Abgeordnete kam und dann erst die Partei.

Der Parteienstaat, wie er sich vor allem in Deutschland entwickelt hat, ist nicht die Grundlage der repräsentativen Demokratie und Voraussetzung ihres Funktionierens. Er ist ihre Degeneration. 

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Kommentare ( 55 )

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55 Kommentare auf "So geht Parlament: Abgeordnete sind nur ihrem Gewissen unterworfen"

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Ich finde es schon richtig, wenn die Abgeordneten, die über die Parteiliste gewählt worden sind, das programm der jeweiligen Partei mit ihrer Stimmabgabe umsetzen.

Die direkt gewählten Abgeordneten sollten aber auf keinen Fall dem Fraktionszwang, sondern nur ihrer Gewissensentscheidung unterliegen.

Was mich besonders stört: Hinter einer „Es-ist-alles-in-Ordnung-Theorie“ eines Verfassungsartikels verbirgt sich eine parlamentarische Praxis, bei der die Fraktionen den „Abgeordneten trotz seiner gesetzlich festgeschriebenen Ungebundenheit zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten bewegen.“(Wiki)

Als besonders abstoßend und einer Demokratie unwürdig empfinde ich die hier deutlich werdende Bigotterie. Nach außen hin wahrt man den Schein und in der parlamentarischen Wirklichkeit ist der GG-Artikel nicht das Papier wert, auf dem er steht.

Mit den unseligen Zweitstimmen haben die Erfinder des deutschen Wahlsystems die Demokratie ausgehebelt. Es fragt sich nur, aus Absicht oder aus Dummheit. Sollte Deutschland jemals eine Demokratie werden, müßte das Wahlgesetz gründlich geändert, der Parteieneinfluß zurückgedrängt und Volksabstimmungen eingeführt werden. Aber wer sollte das machen? Von den ca. 700 Listenabgeordneten und „Überhangmandataren“ sicher niemand. Vielleicht noch die Nazis von der AFD bevor sie auch im parlamentarischen Sumpf versunken sind.

Ganz meine Meinung; für mich spiegelt es, wie auch andere Beispiele (BuPrä Wahl, Rundfunkräte), das Mißtrauen nach 33-45 dem deutschen Wähler gegenüber wider, dem man keine direkte politische Verantwortung mehr anvertrauen wollte; daß man damit eine Oligarchie der Parteiennomenklatura schuf, die demokratisch wegen Listenwahl und fehlender Amtszeitbegrenzung nicht mehr abzuwählen ist, hat man nicht gesehen. Man hat den Teufel mit dem Beelzebub vertrieben. Das System ist aus sich nicht reformierbar, wie die (fehlenden) Bemühungen zur Wahlrechtsreform beweisen.

Der Haken an dem (vom Grunde her richtigen) Art. 38 GG ist, dass es zu seiner Umsetzung Politiker braucht, die (wie der Volksmund so schön derb sagt) „einen Arsch in der Hose haben“. Und so muss man sich nach ein- bis zweimaligem Kratzen am Kopf sagen: „Das konnte ja nicht gut gehen!“ Die geheime Abstimmung im Bundestag könnte ein psychologisch hilfreicher Weg sein, einen solchen zu entwickeln. Jedoch gibt es auch Gründe für die namentliche Abstimmung. Bei manchen Abstimmungen ist man sicherlich auch neugierig, wie denn der Direktkandidat des Wahlbezirks abgestimmt hat. Beispiel: Wie mir zugetragen wurde, gibt es im… Mehr

Man kann die Doppelzüngigkeit beklagen, sie spiegelt aber nur die die Kardinalschwäche des Systems wider: bei geheimer Abstimmung könnte er diese Einstellung auch in politische Macht ummünzen, so muß er mit den Wölfen heulen, um seine Existenz nicht zu verlieren.

Allgemein gesehen, ist das wohl so, wie Sie beschreiben. Im oben konkret angeführten Fall jedoch geht es um einen Abgeordneten, der Beamter war (und ist) und der am Ende der Legislaturperiode 69 Jahre alt sein wird. Der ist für seine Existenz bzw. Altersversorgung nicht mehr auf das Merkel’sche Wohlwollen angewiesen.

Um hier eine Erklärung zu finden, muss man wohl die psychologischen Fallstricke des „Groupthink“ zu Rate ziehen.

Auch wenn der Koalitionsvertrag kein Vertrag im jurisischen Sinne ist, sondern nur eine Vereinbarung, so ist es doch ein Skandal, dass die Parteien vereinbaren, das Grundgesetz zu brechen.

Der noch größere Skandal ist, dass es eigentlich niemanden im Lande kümmert.

Vor dem Hintergrund der anderen Rechtsbrüche sowie der selektiven Anwendung von Recht durch die Exekutive und die Judikative muss man sagen: Die Indikatoren, dass wir in einem Shithole-Staat leben, werden immer dichter.

Sehr geehrter Herr Knauss, danke für Ihren Beitrag. Sachlich, informativ, die rechtlichen Vorgaben herausarbeitend, in groben Zügen die Historie der „Parteiendemokratie“ herausarbeitend. Seit Jahren rede ich mir den Mund fusselig, schreibe ich mir die Fingen wund, gegen eine Praxis die eklatant, offen und ohne Scham das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland in die Ecke stellt, die Verfassung nicht verletzt, nein, sie bricht. Ich schreibe und rede gegen die Koalitionsverträge, die de-facto den Abgeordneten fesseln, gegen eine BKin, die Gesetzesvorlagen zur Gewissensfrage erklärt und somit durch die Hintertür den gängigen Fraktionszwang bestätigt. Über ewig lange Jahre haben CDU, CSU und FDP gegen… Mehr

Schön wärs…..
Damals gab es noch keine Lobbyisten, keine Berater, keinen öffentlich rechtlichen Belehrungsrundfunk, keine Politiker ohne irgendeine Ausbildung und ach ja, es gab noch einwenig mehr Anstand unter allen Menschen.
In der heutigen Zeit kann man die Leute beliebig hysterisieren und verdammt dumm stehen lassen! Siehe Frau von der Leiden.
Aber ich fand die Zeiten ohne Fraktionszwang auch schön, doch wenn wir sie wieder haben wollen, brauchen wir dafür ein Gesamtpaket.

Wenn es schon so reingeschrieben wurde, dann hat man sich auch tunlichst daran zu halten, ansonsten ist es wieder mal Gesetzesbruch.

Der schöne Satz:“ Wehret den Anfängen!“ gilt auch hier besonders.

Es wurde eben vor Jahrzehnten schon versaut. Die Hauptschuld trifft immer diejenigen, die die Büchse aufmachen.

Selbst der edelste Zweck rechtfertigt nicht alle Mittel! Die von Gesundheitsminister Jens Spahn (CDU) und MdB Karl Lauterbach (SPD) eingebrachte Widerspruchslösung wurde erstaunlicherweise vom Bundestag mit weit gehender Mehrheit abgelehnt. Erstaunlicherweise, weil dieses Parlament ob seiner Zusammensetzung überwiegend Links-Grün (auch Schwarze zählen dazu!) einzuordnen ist. Und Links-Grün hat im Allgemeinen kaum Probleme damit, den Bürgern mit immer weiteren die Freiheit einengenden Gesetzen zum Untertanen mit Wahlrecht herabzusetzen. Letzte Skrupel ließen dank Aufhebung des Fraktionszwanges die Abgeordneten davor zurückschrecken, den Bürgern per Gesetz die Selbstbestimmung aus der Hand zu nehmen. Und das ist gut so! Sehr bedenklich erscheint jedoch, dass ein… Mehr
Ganz ehrlich, nach der Wende hab ich mir das GG gekauft, weil ich wissen wollte wie das nun mit der richtigen Demokratie funktioniert. Gut, durch die „Feindsender“ wußte ich einiges und ich habe mir als Jugendlicher mit größtem Vergnügen die BT-Sitzungen im Radio angehört. Also zu Zeiten als dort noch diskutiert wurde, Strauss, Wehner, Drechsler, Brand, Leisler Kiep, Schmidt und all die anderen. Ich fand das GG gut und richtig und glaubte wenn wir über eine Verfassung abstimmen werden würde die sich stark an das GG anlehnen. Eine Verfassung haben wir nicht, soweit trauen uns unsere Politiker dann doch nicht… Mehr