Genau dieser Grundsatz steht im Zentrum der Kritik des Staatsrechts-Juristen Prof. Dr. Hansjürgen Tuengerthal an den geplanten Regeländerungen im Landtag von Sachsen-Anhalt. Was dort vorbereitet wird, sei kein normaler Vorgang parlamentarischer Selbstorganisation, sondern der Versuch der übrigen Fraktionen, einer politisch unerwünschten Partei vorsorglich die Wirkungsmacht zu nehmen. Gemeint ist die AfD.

Tuengerthal erinnert in seiner aktuellen juristischen Studie „Zum Kartellgesetz der Fraktionen im Landtag von Sachsen Anhalt gegen die AfD“ an die Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1952: „Da einem Juristen rechtliche Entwicklungen, die dem Bauchgefühl nicht entsprechen, keine Ruhe lassen, greift man doch einfach in eine Zeit zurück, die dem Empfinden unserer sogenannten „demokratischen Mitte“ noch nicht entsprach, also auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus unvordenklicher Zeit in Band 1 der Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts. Hier finden wir doch gewisse Hinweise für unseren Kartellfall.“

In dieser Entscheidung wird sehr deutlich dargestellt, mit welcher Verantwortung unsere Parteien in unserem Staat ausgestaltet sind. Hierzu heißt es sehr klar in der angeführten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im angeführten 1. Band seiner Entscheidungssammlung:

Das Grundgesetz hat nun die Parteien zu einer verfassungsmäßigen Institution erhoben. Art. 21 GG bestimmt: Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei.

Der Zweck dieser Bestimmung ist, die in der Weimarer Verfassung zwischen der politischen Wirklichkeit und dem geschriebenen Verfassungsrecht bestehenden Spannungen zu beheben. Dadurch ist von Bundes wegen der moderne demokratische Parteienstaat legalisiert; die Parteien sind in die Verfassung eingebaut.

Hieraus wird dann gefolgert:

Ein solcher Einbau enthält die Anerkennung, dass die Parteien nicht nur politisch und soziologisch, sondern auch rechtlich relevante Organisationen sind. Sie sind zu integrierenden Bestandteilen des Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten Lebens geworden.

Damals stellte Karlsruhe fest, dass Parteien durch Art. 21 GG in den Verfassungsaufbau eingebaut sind. Sie sind nicht bloße Vereine, sondern rechtlich relevante Faktoren des politischen Lebens. Daraus folgt aber auch: Sie müssen verfassungsmäßig handeln. Gerade weil Parteien eine so starke Stellung haben, dürfen sie ihre Macht nicht dazu benutzen, Konkurrenten aus dem offenen Wettbewerb zu drängen.

Der entscheidende Satz lautet: Politische Parteien dürfen, wenn sie als Gefahr für die Demokratie gelten, nur auf dem Weg des Art. 21 Abs. 2 GG ausgeschaltet werden, also durch ein Parteiverbotsverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Nicht aber durch Wahltechnik, Geschäftsordnungstricks oder passgenaue Regeländerungen. Diese Aussage ist, so führt Tuengerthal in seiner Studie weiter aus, bis heute maßgeblich. Sie trifft auch den Kern des Vorgangs in Sachsen-Anhalt.

Dort versuchen mehrere Fraktionen gemeinsam, bestehende Regeln zu verändern, bevor eine mögliche neue Mehrheit entsteht. Hintergrund ist die Furcht, die AfD könne bei der nächsten Landtagswahl erheblich stärker werden oder sogar eine parlamentarische Mehrheit erreichen. Um genau diesen Fall politisch zu neutralisieren, sollen eine Reihe von Rechten und Gestaltungsmöglichkeiten eingeschränkt werden.

Genannt werden unter anderem die Wahl von Verfassungsrichtern, das Vorschlagsrecht für das Amt des Landtagspräsidenten, Fragen der Abgeordnetenmitarbeiter, die Landeszentrale für politische Bildung sowie die Möglichkeit, den Rundfunkstaatsvertrag mit dem Mitteldeutschen Rundfunk zu kündigen. Es geht also nicht um Randfragen, sondern um zentrale Hebel parlamentarischer und politischer Macht.

Tuengerthal nennt dieses Vorgehen ein „Kartellgesetz“. Der Begriff ist scharf, beschreibt aber aus seiner Sicht den Vorgang präzise: Alle anderen Parteien schließen sich gegen eine Partei zusammen, nicht um eine Sachfrage zu lösen, sondern um deren künftige Machtentfaltung zu begrenzen. Das sei mit dem offenen Parteienwettbewerb des Grundgesetzes nicht vereinbar.

Art. 21 GG sagt nicht, dass Parteien die politische Willensbildung beherrschen, sondern dass sie daran mitwirken. Der politische Wille geht vom Volk aus. Parteien haben daran Anteil, aber sie dürfen nicht an die Stelle des Wählers treten. Genau hier liegt der verfassungsrechtliche Vorwurf: Wenn die Wähler einer Partei künftig mehr Macht geben sollten, dürfen die anderen Parteien nicht vorher die Regeln so verändern, dass diese Macht ins Leere läuft.

Besonders problematisch ist nach Tuengerthal der Zeitpunkt. Die Regeländerungen sollen offenbar noch von der alten Mehrheit beschlossen werden, weil diese Mehrheit nach der Wahl möglicherweise nicht mehr vorhanden ist. Das ist der eigentliche politische Sprengsatz. Eine absehbar schrumpfende Mehrheit ändert kurz vor dem möglichen Machtverlust die Spielregeln, um den künftigen Wahlsieger zu binden. Das ist blanke Machtsicherung.

Tuengerthal stützt sich dabei auch auf den renommierten Staatsrechtler Hans Herbert von Arnim, der seit Jahren vor einem überdehnten Parteienstaat warnt. Von Arnim beschreibt Parteien, die staatliche Institutionen durchdringen, Schlüsselstellen besetzen und hinter der Fassade des Gemeinwohls eigene Machtinteressen verfolgen. Sachsen-Anhalt kann dabei als Lehrstück dienen: Nicht die Bürger sollen entscheiden, was eine neue Mehrheit politisch bewirken kann, sondern die alte Parteienmehrheit versucht, diese Entscheidung vorab zu unterminieren.

Bereits in seinem Werk Das System von 2001 hat der Staatsrechtler Hans Herbert von Arnim von der für solche Ausführungen prädestinierten Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer klargemacht, was sich jetzt wieder ganz lehrreich in Sachsen-Anhalt abspielt. Hierzu heißt es bei ihm, was auf das Verhalte aller Fraktionen einschließlich der Linken im Landtag von Sachsen-Anhalt Anhalt bezogen werden kann in seiner Veröffentlichung aus dem Jahre 2017 zur Thematik.

Politische Parteien: Populismus von oben? im Deutschen Verwaltungs-blatt hinsichtlich Parteien: Aus der Parteiendemokratie ist ein extensiver Parteienstaat geworden.

Genau dieses System spiegelt sich jetzt in Sachsen Anhalt wider. Doch auch eine politisch „umstrittene“ Partei bleibt eine Partei im Sinne des Grundgesetzes. Solange sie nicht verboten ist, hat sie Anspruch auf gleiche Wettbewerbschancen. Eine politische Bewertung als „radikal“, „gefährlich“ oder „unerwünscht“ genügt nicht, um ihre Rechte zu beschneiden. Das Bundesverfassungsgericht hat später ausdrücklich betont, dass die Sperrwirkung des Art. 21 Abs. 2 GG jede staatliche Bekämpfung einer Partei verbietet, solange Karlsruhe sie nicht für verfassungswidrig erklärt hat.

Damit wird die Sache grundsätzlicher. Es geht nicht darum, ob man die AfD politisch ablehnt oder unterstützt. Es geht darum, ob die übrigen Parteien eine nicht verbotene Partei durch Regeländerungen neutralisieren dürfen. Tuengerthals Antwort lautet eindeutig: Nein. Demokratie bedeutet offener Wettbewerb. Wer Wahlen verlieren kann, darf nicht vorher die Spielregeln so verändern, dass der Gegner auch im Fall eines Sieges nicht regieren kann.

Auch der Gleichheitssatz des Art. 3 GG und das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG spielen in seiner Argumentation eine Rolle. Der Staat muss parteipolitisch neutral bleiben. Parlamente dürfen Verfassungen und Gesetze ändern, aber sie dürfen dies nicht willkürlich tun. Willkürlich wird eine Regelung dann, wenn sie formal allgemein aussieht, tatsächlich aber auf eine bestimmte Partei zielt. Genau das sieht Tuengerthal hier: Die Regelungen würden nicht aus neutralen Sachgründen geändert, sondern wegen der befürchteten Stärke der AfD.

Und schließlich ist aktuell noch nachzutragen.

Nach Art. 21. Satz 2 GG ist die Gründung von politischen Parteien frei. Wenn nach Art. 21 Satz 1 GG ihre Aufgabe gerade darin besteht, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken, dann ist mit dieser verfassungsrechtlich gesicherten Freiheit der Gründung im Grundsatz auch die freie Auswirkung bei der Wahl, d.h. die volle Gleichberechtigung aller Parteien notwendig verbunden. Parteien dürfen aus dem Grunde, dass sie eine politische Gefahr für die Demokratie darstellen ( Art.21 Abs. 2 Satz 1 ), nur in dem Verfahren des Art. 21 Abs. 2 Satz ausgeschaltet werden, nicht aber mit den Mitteln der Wahltechnik.

Dann heißt es weiter noch:

Wenn aber nach der Struktur des Wahlgebiets damit zu rechnen ist, dass politische Parteien ohne Rücksicht auf ihre sonstigen allgemeinen politischen Forderungen sich unter dem Gesichtspunkt der Ausschaltung einer aus national-kulturellen Gründen unerwünschten Partei zusammenschließen, so stört das in den betroffenen Wahlkreisen die die normale Situation…Diese Modifikation der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien ist daher mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht vereinbar.

Nach allem bedarf es keiner weiteren Argumente mehr, dass das beabsichtigte Kartellgesetz Gesetz in Sachsen – Anhalt wie auch das vorgesehene Vorgehen in Rheinland Pfalz verfassungswidrig ist und keinen rechtlichen Bestand haben kann. Damit ist dem Leitsatz 5a des angesprochenen Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 5. April 1952, 2 BvH 1/52, für die hier behandelte Fragestellung positiv zu entsprechen. Dieser lautete:

Wenn ein Wahlgesetz den Grundsatz der Wahlgerechtigkeit verletzt, so kann eine unmittelbare und auch eine gegenwärtige Verletzung des Rechts der politischen Parteien auf Wahlgleichheit vorliegen.

Nun könnten die Kartellparteien zur Stützung ihres Verfahrens gegen die AfD versuchen, sich damit eine bessere Positionen zu verschaffen, dass sie zum Beispiel im Hinblick auf das vorgesehene Verbot der Kündigung des Rundfunkstaatsvertrags mit dem Mitteldeutschen Rundfunk seitens der AfD aufgrund der von der AfD angenommenen mangelnder Neutralität desselben sich auf den Standpunkt stellen, es sei ja gar nicht gesagt, dass die AfD die befürchtete Parlamentsmehrheit tatsächlich bekomme. Damit sei also eine Schädigung der AfD durch die Kartellparteien gar nicht sicher und somit auch kein Verfassungsverstoß anzunehmen.

Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in der angeführten Entscheidung vom 5. April 1952 in Band 1 seiner Entscheidungen schon deutlich einen Riegel vorgeschoben und sinngemäß gesagt: Diese Bedenken werden dann nicht ausgeräumt, wenn bei den besonderen Verhältnissen von vorneherein damit
gerechnet werden muss, dass es einer Partei durch das Zusammenwirken der übrigen Parteien unmöglich gemacht wird, diese Voraussetzungen zu erfüllen, also die Kündigung des Staatsvertrags unabhängig vom Wahlergebnis durchzuführen.

Im Ergebnis ist also festzustellen: Im Hinblick auf Artikel 21, 3 und 20 Abs. 3 GG ist es verfassungsrechtlich ausgeschlossen, dass sich in einem Parlament alle Parteien verschiedener politischer Richtungen unter Ausschluss einer anderen Partei quasi zu einem Kartell zusammenschließen, um dadurch die bestehenden einschlägigen gesetzlichen Regelungen oder die bestehende Verfassung zum Nachteil der
aus diesem Kartell ausgeschlossenen anderen Partei im Hinblick auf eine erwartete Steigerung der Sitze dieser aus dem Kartell ausgeschlossenen Partei für eine bevorstehende Wahl für die Zukunft zu verändern.

Besonders deutlich wird dies beim Rundfunkstaatsvertrag. Wenn eine Partei angekündigt hat, im Falle einer Mehrheit den Vertrag mit dem MDR kündigen zu wollen, ist das ein politisches Programm. Man kann dieses Programm kritisieren, bekämpfen und im Wahlkampf dagegen argumentieren. Aber man darf nicht kurz vor der Wahl die Regeln so verändern, dass diese Option selbst bei einem Wahlsieg nicht mehr besteht. Sonst wird der Wahlakt entwertet.

Das Bundesverfassungsgericht hat die Chancengleichheit der Parteien nicht auf den Wahltag beschränkt. Sie gilt auch für die Wahlvorbereitung. Parteien müssen sich unter möglichst gleichen Bedingungen dem Wähler stellen können. Wenn eine Partei aber schon vor der Wahl durch die übrigen Parteien strukturell benachteiligt wird, ist der Wettbewerb nicht mehr offen.

Der Vorgang berührt damit den Kern parlamentarischer Demokratie. Eine Mehrheit darf regieren und Gesetze ändern. Aber eine Mehrheit darf ihre Macht nicht dazu benutzen, eine mögliche künftige Mehrheit zu fesseln, nur weil ihr deren politisches Programm missfällt. Sonst wird aus Demokratie Besitzstandswahrung.

Tuengerthal sieht deshalb in dem geplanten Vorgehen einen Verstoß gegen Art. 21 GG, gegen den Gleichheitssatz und gegen das Rechtsstaatsprinzip. Ein solches Kartell der übrigen Parteien gegen eine nicht verbotene Partei sei verfassungswidrig und dürfe rechtlich keinen Bestand haben.

Wer sich selbst als demokratische Mitte versteht, muss gerade dann demokratische Regeln achten, wenn der Gegner unbequem ist. Demokratie beweist sich nicht im Umgang mit angenehmen Mehrheiten, sondern im Umgang mit unerwünschten Wahlergebnissen. Wer vor einer Wahl die Macht des möglichen Wahlsiegers beschneidet, schützt nicht die Demokratie, sondern schützt sich selbst vor der Demokratie.

Damit wird Sachsen-Anhalt zu einem Fall von grundsätzlicher Bedeutung. Es geht nicht allein um die AfD. Es geht um die Frage, ob etablierte Parteien den offenen Wettbewerb akzeptieren oder ob sie den Staat benutzen, um politische Konkurrenz im Voraus einzuhegen.

Das frühe Bundesverfassungsgerichtsurteil von 1952 gibt darauf eine klare Antwort: Nicht verbotene Parteien sind gleich zu behandeln. Sie dürfen nicht durch technische oder institutionelle Umwege ausgeschaltet werden. Wer sie bekämpfen will, muss das politisch tun – vor den Wählern, nicht durch eine nachträgliche oder vorsorgliche Veränderung der Spielregeln.

Prof. Dr. Hansjürgen Tuengerthal ist ein deutscher Jurist, Rechtsanwalt und Fachautor. Nach Jura-Studium in Heidelberg und Kiel mit Abschluss Prädikatsexamen in Heidelberg Promotion zum Dr. jur. mit ‚Umsetzung von EG-Recht in deutsches Recht‘ an der Universität Potsdam mit ‘Magna Cum Laude’. Gründungsmitglied des Vereins Heidelberger Europagespräche, Mitglied im Deutschen Anwaltsverein, war Mitglied im Wirtschaftsrat der CDU. Er gründete außerdem die Arbeitsgemeinschaft für Werkverträge und Zeitarbeit (AWZ).

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