Seit vielen Jahren fordert ein sehr hoher Anteil der Bürger „mehr Direkte Demokratie“. Aber wie genau kann man dies erreichen? Einer der möglichen Elemente Direkter Demokratie wird im Folgenden vorgestellt.
Die Direkte Demokratie ist für Deutschland direkt im Grundgesetz festgeschrieben, in den Absätzen 1 und 2 des Artikels 20 (Fettdruck von mir):
(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.
Es hat eine Reihe von Gründen, warum Direkte Demokratie in Deutschland eine so geringe Rolle spielt; zuallererst sicher die Weigerung der Parteifunktionäre, Macht abzugeben. Weitere, gewichtige Gründe sind aber ein Mangel an geeigneten Bausteinen (Mechanismen) Direkter Demokratie sowie ein weitgehend fehlendes gutes Gesamtkonzept, welches nachvollziehbar beschreibt, wie verschiedene Entscheidungsmechanismen zusammenwirken sollen.
Auch wenn der Begriff „Direkte Demokratie“ nicht genau definiert ist, ist ein zentrales Merkmal, dass eine große Zahl von Wahlbürgern Entscheidungen treffen und zwar nicht über die Wahl von Personen oder Parteien, sondern direkte Sachentscheidungen. Der einfachste Fall ist eine Auswahlentscheidung zwischen 2 Alternativen (insbesondere ja/nein, „soll ein Gesetz in Kraft treten oder nicht“ etc.), wobei ggf. noch bestimmte Zustimmungsraten (Quoren) zu erreichen sind, z.B. 2/3 der Stimmen.
Mehr Direkte Demokratie erfordert aber auch mehr Mechanismen, mehr Einflussmöglichkeiten für die Wahlbürger. In dieser Abhandlung soll daher ein anderer typischer Fall betrachtet werden, die Festlegung bzw. Bestimmung einer Zahl, konkreter: Einer Zahl, die zwischen einem Minimalwert und einem Maximalwert liegen darf. In der Praxis spielen solche Zahlen eine sehr große Rolle, sie sind in vielen Rechtsnormen enthalten oder Bestandteil von Entscheidungen.
Beispiele für solche Zahlen sind:
- Höhe der jährlichen Rundfunkgebühr („GEZ-Steuer“, z.Z. 210 Euro)
- Höhe der Energiesteuern für Treibstoffe, z.B. Benzin (z.Z. 65 Cent/Liter)
- Veränderung der Höhe der Gehälter („Diäten“) für Abgeordnete
- Maximal geduldete, relative Verbrechensrate bei Ausländern
- Höhe der Strafe bei Parkverbotsmissachtungen
- Maximale Höhe des Budgets für Ausbildung/Bildung in einem Bundesland
- Höhe der Grunderwerbssteuer in Euro/qm
- Höhe der Grundsteuer in Euro/qm
Die Möglichkeiten Direkter Demokratie würden deutlich erweitert, wenn es gute Verfahren gäbe, solche Zahlen direktdemokratisch festzulegen. Im Folgenden soll dies diskutiert und ein konkretes Verfahren vorgeschlagen werden.
Vorab der Hinweis, dass es in dieser Abhandlung ausschließlich um solche Zahlenfestlegungsverfahren geht, d.h., es werden explizit nicht die Fragen behandelt, in welchen Fällen solche Verfahren ggf. Anwendung finden sollen, wer die genaue Fragestellung festlegt, wer die Minimal- und Maximalwerte bestimmt usw. Auch weitere Fragen, wie z.B., welche Auswirkungen solche Verfahren gegenüber Mandatsträgern hätten, ob evtl. durch solche Zahlenfestlegungen es mehr Ausgaben als Einnahmen geben könnte etc. etc. werden nicht behandelt; hierfür wären eigenständige Abhandlungen erforderlich.
Gütekriterien für Zahlenfestlegungsverfahren
Bevor man verschiedene Zahlenfestlegungsverfahren vergleicht oder entwirft, sollten die Kriterien klar sein, nach denen man die Güte dieser verschiedenen Verfahren misst. Hier meine Kriterien:
Jede/r Wahlbürger/in sollte den gleichen Einfluss haben; das Verfahren muss symmetrisch bzgl. aller Wahlbürger/innen sein
Der Punkt ist eine Selbstverständlichkeit.
Das Verfahren sollte eine Anonymität soweit als möglich gewährleisten.
Der Punkt ist ebenfalls eine Selbstverständlichkeit.
Ein taktisches Verhalten sollte nicht belohnt werden.
Beispiel: Jemand, der den Rundfunkbeitrag (aktuell 210 Euro pro Jahr) eigentlich auf 250 Euro pro Jahr erhöhen will, wählt eine Zahl von 999,99 Euro pro Jahr, um das Endergebnis maximal nach oben zu beeinflussen. Ziel dieser Person ist es, durch eine möglichst hohe Wahl diejenigen auszukontern, die eine niedrige Zahl wählen.
Ein Zahlenfestlegungsverfahren, welches so konstruiert ist, dass jemand das Endergebnis in eine bestimmte Richtung umso mehr verschieben kann, je extremer die eigene Wahl ausfällt, ist ein schlechtes Verfahren.
Das Verfahren sollte parametrierbar sein bzgl. der Zustimmungsrate.
Generell gilt bei Entscheidungsverfahren, dass eigentlich nur eine 100%-ige Zustimmungsrate, d.h., alle Wähler/innen stimmen zu, ideal ist (Einstimmigkeitsprinzip, Konsensverfahren, Konsensdemokratie). In der Praxis ist das aber sehr häufig nicht möglich, ein so hohes Quorum (Zustimmungsrate) festzulegen. Eine schlichte 50%-ige Zustimmungsrate dagegen, bei anderen Verfahren also eine Mehrheit, ist auch fast nie begründbar, denn dies bedeutet ja schließlich, dass bis zu 49,999% der Wahlbürger zu etwas gezwungen werden, womit sie nicht einverstanden sind (Diktatur der Mehrheit). Vielmehr gibt es in vielen Fällen sehr gute Gründe, eine hohe Zustimmungsrate zu fordern, z.B. eine 80%-ige. Dementsprechend sollten Zahlenfestlegungsverfahren eben genau dies auch ermöglichen.
D.h., es sollte möglich sein, festzulegen, dass nur eine solche Zahl das Endergebnis des Verfahrens sein kann, die bei x% der Wähler/innen auf Zustimmung gestoßen ist.
Die Wähler/innen sollten minimal eingeschränkt werden.
Das bedeutet, dass sie eine Zahl zwischen einem Minimum und einem Maximum frei bestimmen können sollten, ggf. auch mit einer ausreichenden Zahl an Nachkommastellen. Die Zahl der Nachkommastellen sollte aber nicht zu hoch sein, da sonst u.U. die Anonymität nicht komplett gewährleistet sein könnte.
In bestimmten Fällen müssen auch negative Zahlen möglich sein, z.B. bei Budgetveränderungen.
Vergleich verschiedener Verfahren
Die Zahl möglicher Verfahren ist unbeschränkt groß, daher werden hier nur einige wenige verglichen.
1-aus-n-Auswahlverfahren
Ein solches Verfahren würde den Wählenden nur eine Wahl zwischen n verschiedenen, vorgegebenen Zahlen erlauben.
Beispiel: Die jährliche Rundfunkgebühr in Euro soll festgelegt werden. Es werden folgende sieben Zahlen zur Wahl angeboten (1-aus-7 Auswahlverfahren):
- 0 Euro (Abschaffung des Öffentlichen Rundfunks)
- 100 Euro
- 200 Euro
- 210 Euro (der aktuelle Wert)
- 220 Euro
- 250 Euro
- 300 Euro
Die zentrale Kritik an einem solchen Verfahren ist, dass es dem Grundprinzip der Direkten Demokratie insofern widerspricht, weil es die Wahlbürger/innen zu sehr einschränkt und denjenigen, die diese konkreten Zahlen festlegen, einen zu großen Einfluss gibt. Bereits die schiere Zahl an Alternativen und die Anordnung der aktuellen Zahl in der Mitte beeinflusst bereits manche Wähler in einer bestimmten Weise.
Daher ist ein solches Verfahren ungeeignet. Es widerspricht dem obigen Kriterium der minimalen Einschränkung.
Mittelwertverfahren
Beim Mittelwertverfahren schreibt jede/r Wähler/in eine Zahl auf den Stimmzettel und das Endergebnis ergibt sich aus dem rechnerischen Mittel, ggf. gerundet.
Dieses Verfahren ist sicherlich jenes, welches den meisten Menschen zunächst in den Sinn kommt. Es hat aber einen sehr großen Nachteil: Es verführt zum taktischen Wählen, d.h., alle Wähler antizipieren, dass es viele andere Wähler gibt, die die Zahl in die andere als die von ihnen selbst gewünschte Richtung verschieben wollen; also wählen sie selbst eine möglichst extreme Zahl aus, im Zweifel den Minimum- oder Maximum-Wert, um das Endergebnis in eben diese Richtung zu beeinflussen. Im Zweifel stimmen einfach alle jeweils für einen dieser beiden Extremwerte.
Man kann sich das so vorstellen, dass man beim Mittelwertverfahren das Endergebnis mit einer „Zugkraft“ in die gewünschte Richtung verschieben kann, die umso stärker ist, je extremer die Zahl ist, die man wählt.
Als weiteren negativen Nebeneffekt würde ein solches Verhalten die Information, welche Zahl die Menschen tatsächlich eigentlich befürworten würden, nicht offenlegen.
Und zu guter Letzt ist das Mittelwertverfahren nicht parametrierbar, es liefert eben immer genau den Mittelwert.
Das Verfahren wird daher aufgrund dieser Mängel als unzureichend verworfen.
Das Quantilverfahren
Aber aus der Mathematik (konkreter: aus der Statistik) naht Rettung in Form der Quantile: Das p-Quantil ist der Zahlenwert, für den gilt, dass der Anteil (ausgedrückt durch einen Zahlenwert zwischen 0 und 1) einer sortierten Stichprobe kleiner als oder gleich p ist.
Beispiel 1: Eine große Zahl von Männern wurde gewogen. 30% waren leichter als 81,3 Kg (das 0,3-Quantil ist 81,3 Kg).
Beispiel 2: 50 Millionen Bürger haben über die Höhe der Mehrwertsteuer (Normalsatz, bisher 19%) abgestimmt, 20% davon haben einen Steuersatz von weniger als 8,4% gewählt (das 0,2-Quantil ist 8,4%) (der Zahlenwert ist in diesem Beispiel eine Prozentzahl).
Das Quantilverfahren ist gegenüber Ausreißern, hier also insbesondere den Minimal- und Maximalwerten, im Vergleich zum Mittelwertverfahren sehr stabil. Ein konkretes Zahlenbeispiel soll dies verdeutlichen anhand einer Abstimmung zur Höhe des Rundfunkbeitrages (genauer wäre: Staatsrundfunksteuer): Nehmen wir an, 11 Personen hätten wie folgt abgestimmt:
180 0 233 100 210 220 300 230 110 155 220
Für die praktische Anwendung des Quantilsverfahrens werden diese Zahlen jetzt der Höhe nach sortiert:
0 100 110 155 180 210 220 220 230 233 300
Ein gutes Quantil ist das 0,2-Quantil bzw. das 20%-Quantil, es bedeutet, dass 80% der Wähler/innen der entsprechenden Zahl zustimmen, d.h., sie haben entweder diese Zahl gewählt oder eine höhere. Im Beispiel wäre dies die Zahl 110.
Wie verhält sich nun dieses Quantil für den Fall, dass die 6 Personen, die mit 210 oder mehr gestimmt haben, sich entschließen, stattdessen 300 zu wählen, um den Endwert maximal nach oben treiben? In diesem Fall erhalten wir:
0 100 110 155 180 300 300 300 300 300 300
Das 20%-Quantil (auch 20%-Perzentil genannt) aber bleibt gleich, es ist immer noch 110. Selbst gegen solche massiven Manipulationsversuche bleibt das Verfahren stabil.
Eine Änderung des Endwertes findet immer erst dann statt, wenn sich die Zahlenverhältnisse bzgl. der Zahl der Wähler, die eine niedrigere oder höhere Zahl wählen als die bisherige, entsprechend ändert. Entscheidet sich z.B. die Person, die bisher 155 gewählt hat, 89 zu wählen, erhalten wir:
0 89 100 110 180 210 220 220 230 233 300
Das neue 20%-Quantil ist dann 100 statt bisher 110.
Der Abgleich mit den obigen Kriterien ergibt, dass alle erfüllt werden.
Es muss angemerkt werden, dass die konkrete Berechnung von Quantilen eine kleine Wissenschaft für sich ist; die obigen Beispiele sind bewusst so gehalten, dass glatte Zahlen dabei herauskommen. Eine detaillierte Behandlung dieser Thematik erfolgt hier explizit nicht. Tabellenkalkulationsprogramme verfügen über entsprechende Funktionen, bei Excel z.B. ist es die Funktion Quantil.
Einige Quantile haben spezielle Namen, insbesondere hat das 0,5-Quantil (50%-Quantil) den Namen Median und die Quantile 0,01, 0,02, … (1%, 2%, …) usw. heißen auch Perzentile, weil sie den Prozenten entsprechen, z.B. bedeutet das 3%-Perzentil, dass 3% der Werte kleiner sind.
Im Gegensatz zu den Beispielen würden bei echten Volksentscheiden bis zu dutzenden Millionen Zahlen abgegeben werden, was dazu führen würde, dass die Abstufungen sehr fein sein würden, es gäbe keine so großen Sprünge wie im Falle nur weniger Zahlen.
Ob das Verfahren bisher in der Realität angewendet wurde, konnte ich leider nicht in Erfahrung bringen; der Sonderfall des Medianverfahrens wurde zumindest schon andernorts vorgeschlagen.
Weitere Verfahren
Es ist hier jede/r eingeladen, weitere Verfahren ausfindig zu machen oder selbst zu entwerfen. Ziel dieser Abhandlung ist es vor allem, das Thema als solches bekannt zu machen und es auf die Tagesordnung zu setzen, weniger, ganz konkrete Verfahren zu propagieren.
Trotzdem noch einen Gedankengang, wie man die Entscheidungsverfahren ausbauen könnte: Man könnte die Wähler zusätzlich zu ihrer Wunschzahl noch eine Minimalzahl und eine Maximalzahl festlegen lassen, d.h., sie geben dadurch an, welche Spannbreite sie grundsätzlich bereit wären, zu akzeptieren. Allerdings müsste man rechentechnisch / algorithmisch genau festlegen, wie denn diese zusätzlichen und verkomplizierenden Angaben in das Endergebnis eingehen sollten …
Beispiele
Zum Abschluss zwei Beispiele für konkrete Volksentscheide:
Festlegung des jährlichen Rundfunkbeitrages
Der aktuelle Beitrag beträgt z.Z. 210 Euro. Im Rahmen eines Volksentscheides soll nun ein neuer Beitrag festgelegt werden. Da es die erste Abstimmung über dieses Thema ist, soll der absolute Betrag bestimmt werden; in Folgejahren würde dann über prozentuale Änderungen abgestimmt werden, z.B. im Bereich -10% bis +10%, um diesen Quasi-Behörden eine Planungssicherheit zu geben.
Bei der Erstabstimmung aber ist die Minimalzahl 0 Euro, d.h., Abschaffung des ÖR, und die Maximalzahl 250 Euro, also ein gutes Stück über der aktuellen Zahl. Der Maximalwert wird nicht auf 999 Euro o.ä. festgelegt, da der ÖR eine solche Zahl ohnehin nicht innerhalb eines Jahres würde bewältigen können.
Hier jetzt der dazu passende Stimmzettel:
Im Vergleich zu den jetzigen Möglichkeiten der Wahlbürger, Einfluss zu nehmen bzw. Macht auszuüben (als Bittsteller die befangenen und vom ÖR profitierenden Parteifunktionäre zu beknien oder vor Gerichte zu ziehen, deren Richter von eben diesen Parteifunktionären handverlesen wurden), ist das schon ein Kontrast. Auch wenn hier nur die Finanzierungfacette betrachtet wird.
Und jetzt noch ein Beispiel:
Festlegung der maximal geduldeten, relativen Verbrechensrate von Ausländern
Jemand, der oder die in Deutschland lebt, aber nicht die Deutsche Staatsbürgerschaft besitzt, also Ausländer ist, erhält seine oder ihre Aufenthaltserlaubnis eigentlich (!) nur unter der Nebenbedingung, dass keine Verbrechen begangen werden. Da nun Verbrechen anscheinend zum Wesen des Menschen gehören, obwohl es nur 0,25 Sekunden erfordert, die Entscheidung zu treffen, kein/e Verbrecher/in zu sein, dulden die meisten Staaten, so auch Deutschland, ansässige Ausländer, die Verbrechen begangen haben und weisen sie meist nicht aus.
Um nun die genauen Kriterien festzulegen, ab welcher Verbrechensrate (wie auch immer diese genau bestimmt wird, ob die Anzahl der Verbrechen im Verhältnis zum entsprechenden Personenkreis oder ob auch die Schwere der Verbrechen in die Berechnung mit einfließt) die jeweils kriminellsten Verbrecher des jeweiligen Herkunftslandes ausgewiesen werden (vor oder nach Verbüßung der Strafe), wird ein Volksentscheid durchgeführt.
Wichtig ist hierbei, dass nach Herkunftsländern vollständig getrennt wird, wobei Mehrstaatler anteilig in die Statistik eingehen. Es werden also in keinem Falle alle Ausländer eines Heimatlandes, z.B. solche aus Luxemburg, mit denen aus anderen Ländern statistisch „in einen Topf“ getan.
Gefragt wird nach der relativen Verbrechensrate im Vergleich zur Verbrechensrate der ausschließlich Deutschen Staatsbürger. Deren Verbrechensrate wird als 100% festgelegt. Wählt man also z.B. 40%, so bedeutet dies, dass die Verbrechensrate, für jedes Herkunftsland getrennt, nur maximal 40% der (ausschließlich) Deutschen Verbrechensrate sein darf. Eine Zahl von 150% dagegen bedeutet, dass die jeweilige Gruppe der Ausländer 50% mehr Verbrechen begehen darf als die ausschließlich Deutschen, bevor ihre schlimmsten Verbrecher ausgewiesen werden.
Gute Entscheidungen setzen eine gute Information der Bürger voraus, siehe dazu auch den Artikel „Informationspflichten des Staates als Voraussetzung für Demokratie“ von mir, dort gehe ich auch kurz ein auf die Informationspflichten bzgl. eben dieser Verbrechensraten.
Und auch für dieses Thema gibt es zur Veranschaulichung einen Stimmzettel:
So geradlinig und einfach kann es sein, das Sicherheitsniveau zu ändern.
(Anm.: Die Untergrenze von 0 im Stimmzettel (=Ausweisung aller Krimineller) bedürfte einer ausführlichen Debatte und einer eigenen, expliziten Festlegung; dies ist aber nicht Thema dieser Abhandlung. Ich halte diese Untergrenze für zu klein, zu extrem.)
Abschließende Bemerkungen
Direktdemokratische Entscheidungen sind ein potenziell sehr scharfes Schwert, denn es gibt keine höher legitimierte Entscheidungshierarchie als die des Volksentscheides; höherrangig sind nur Entscheidungen der obersten Gerichte sowie das Grundgesetz selbst und darüber die Freiheitliche Demokratische Grundordnung.
Bei vielen realen Kontexten werden eine Vielzahl von Aspekten miteinbezogen und die letztliche Entscheidung berücksichtigt viele davon. Im Gegensatz dazu gibt es bei direktdemokratischen Entscheidungen eine Grundneigung, einen Aspekt zu verabsolutieren; ist die entsprechende Bedingung erfüllt, so soll unmittelbar eine entsprechende Konsequenz folgen, so zumindest der Grundgedanke vieler Befürworter. Es besteht auch die Gefahr, einen Entscheid selbst für eine Art Zaubermittel zu halten, der in sich bereits ein positives Ergebnis garantiert; dies ist aber nicht unbedingt der Fall. Daher dürfen Volksentscheide nur auf geeignete Weise Teil des Gesamtentscheidungsgefüges sein und es nicht komplett aushebeln.
Wie bereits angesprochen, soll diese Abhandlung diese Fragen nicht betrachten, da sie und viele weitere zu schwergewichtig sind und einer eigene Abhandlung bzw. eines ganzen Buches bedürften.
Richtig eingesetzt aber dürfte mehr Direkte Demokratie sich in vielen Bereichen positiv auswirken und in jedem Falle die Qualität und den Umfang der politischen Debatten massiv beflügeln. Und nicht zuletzt würde damit der Wortlaut und der Geist des Grundgesetzes besser verwirklicht werden.
Bryan Hayes ist als Softwarearchitekt in der IT-Branche tätig.